之前，多个地方政府在招商引资的过程中，经常会对企业作出税收优惠或税收返还承诺吸引企业入驻或投资。此类行为是否符合国家法律规定？地方政府的各种税收优惠政策是否有效？

地方政府不具有税收立法权

典型案例显示，根据最高人民法院行政裁定书【（2020）最高法行申9021号】，任东梅因诉湖北省襄阳市人民政府（以下简称“襄阳市政府”）行政允诺一案，不服湖北省高级人民法院（2019）鄂行终240号行政判决，最后向最高人民法院申请再审。

基本情况：襄阳市政府承诺奖励是对投资者在襄阳市减持限售股的减持行为给予财政奖励，任东梅申报的奖励资金已经政府全额批准，并已支付了4932037.10元（尚欠12210651.66元），据此应视为襄阳市政府与任东梅就财政奖励的金额、支付期限事宜达成了协议。因此，任东梅要求襄阳市政府应按照上述文件规定继续履行支付义务。

对此，最高人民法院认为，襄阳市政府允诺的奖励，事实上变相减少了纳税人的应纳税款，减轻了纳税人的纳税义务，违背了税率及征税目的。

最高人民法院称，襄阳市政府作出的行政允诺违反了《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款关于“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”的规定，超出了自身法定权限范围，二审法院认定该行为不合法，并无不当。

综上，任东梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定驳回任东梅的再审申请。

《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。

实际上，由于地方政府没有任何税收立法职权，因此不具有制定税收优惠政策的权力。

早在国务院发布的《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》【国发〔2000〕2号】第二条就有规定，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。

对于需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金。如确需通过税收先征后返政策予以扶持的，应由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请，报国务院批准后才能实施。税收减免、返还等优惠必须由法律、行政法规作出明确规定，或者由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请并得到国务院批准后才能实施。

《公平竞争审查条例》（以下简称“《条例》”）8月1日正式生效，该条例明确在没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准的情况下，禁止制定包含影响生产经营成本内容的政策措施。同时，国务院市场监督管理部门根据该条例制定公平竞争审查的具体实施办法。

严厉打击违规“税收洼地”

由于未得到国务院批准的税收返还、政策奖补等情况，均视为无效，一些企业获得的上千万元甚至上亿元的地方政府奖励资金，也均在陆续退回。此外，更多的还涉及已注销公司的股东，也需要退回。

比如，《关于退回税收奖励和产业扶持资金的告知书退回》显示，某公司于2022年1月1日至2022年5月31日期间五次从某地区管理委员会领取了853万税收奖励和产业扶持资金。因该公司领取的上述资金违反了国家税收法律法规和政策的规定。管理委员会拟决定依法收回该公司领取的8,534,150元税收奖励和产业扶持资金。因该公司已注销，现拟责令该企业自然人股东郭某按照登记占股50%的比例返还该公司领取的上述款项，返还金额为426万元。

7月29日，国务院副总理张国清公开撰文指出，要规范地方招商引资法规制度，明确并严格执行财政奖补、税收返还、出让土地等方面优惠政策实施界限，严禁违法违规给予政策优惠行为，推动各地招商引资从比拼优惠政策搞“政策洼地”向比拼营商环境创“改革高地”转变，防止内卷式恶性竞争。

国家市场监督管理总局副局长孟扬表示，《条例》着眼构建全国统一大市场工作大局，明确了出台有关政策措施的行为规则，划定了红线底线，从源头上防止含有影响市场公平竞争内容的政策措施出台。

“当前，一些地方保护及市场分割行为仍未完全禁绝，妨碍商品要素自由流动，降低了资源配置和经济运行效率。《条例》有利于破除各种封闭小市场、自我小循环，形成供需互促、产销并进、畅通高效的国内大循环。”孟扬说。

《条例》的出台对税收优惠政策进行了严格限制，给税收洼地带来了普遍性的沉重冲击。

不过，我国的地区发展不均衡，某些关键产业或国家重点支持的行业，在国家批准前提之下需要税收优惠政策进行扶持。因此，有业内人士分析称“税收洼地”不会完全消失，而是会存在于三个方面：

1、关键产业的税收洼地

对国家经济发展具有重要意义的战略性新兴产业或关键产业，比如半导体和芯片行业等，这类行业一般需要大量的资金和技术投入，因此为了扶持这类行业的发展，可能会有特定的税收优惠政策。

2、区域性的税收洼地

有些地区由于地理位置、经济基础等条件限制，发展相对滞后。为了促进这些地区的经济发展，国家往往会给予该类地方税收相关优惠政策。比如：西部大开发。

3、经国务院批准的税收洼地

除了执行现有国家级政策的税收洼地之外，未来根据《条例》，经国务院批准后可以执行税收优惠政策的地方。

总之，《条例》出台后将对违规税收优惠和财政奖补更进一步的全面清理，未来税收洼地的存在形式和政策导向相应发生变化。